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推動畜禽養(yǎng)殖業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

——關(guān)于《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的解讀

　　《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》(以下簡稱條例)于2013年10月8日通過國務(wù)院常務(wù)會審議，同年11月11日由李克強總理簽署頒布，2014年1月1日生效施行。這一條例是我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)保領(lǐng)域第一部*行政法規(guī)，是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)保制度建設(shè)的里程碑，是生態(tài)文明制度建設(shè)尤其是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明制度建設(shè)的重大進展，對推動畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題的解決、促進畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，具有十分深遠的意義。準(zhǔn)確理解和把握條例的要義，充分利用好條例關(guān)于促進畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展做出的規(guī)定，對于提升產(chǎn)業(yè)綜合效益、推動畜禽養(yǎng)殖業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，十分必要。

　　以促進畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、健康發(fā)展作為解決畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題的基本思路

　　發(fā)展中的問題只有通過發(fā)展來解決。必須明確，畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題是隨著我國近年來畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展出現(xiàn)的。改革開放以來，我國實施了一系列支持畜牧業(yè)發(fā)展的政策，畜牧業(yè)發(fā)展取得了長足進步。

　　目前，我國肉類人均占有量已經(jīng)超過世界平均水平，禽蛋人均占有量已經(jīng)達到發(fā)達國家水平。畜牧業(yè)已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域的支柱產(chǎn)業(yè)，成為許多地區(qū)農(nóng)民增收的重要途徑，畜牧業(yè)同時也是廣大消費者“菜籃子”供給的重要保障，作用十分重大。伴隨我國畜牧業(yè)快速發(fā)展，畜禽糞便和污水等廢棄物的產(chǎn)生量也隨之增長，環(huán)境壓力不斷增加。長期以來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展缺乏必要的引導(dǎo)和規(guī)劃，更多地以市場為導(dǎo)向自由發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的區(qū)域和空間的不平衡。人口密集的地區(qū)，如大中城市周邊、東部人口稠密地區(qū)等市場空間大的區(qū)域，養(yǎng)殖量大，養(yǎng)殖場和小區(qū)以及養(yǎng)殖密集區(qū)域分布密集，而這些地區(qū)可以利用和消納畜禽糞便等廢棄物的土地空間則相對較少，導(dǎo)致大量畜禽糞便等廢棄物不能實現(xiàn)就地就近利用。加之長期以來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域環(huán)境監(jiān)管還不到位，本應(yīng)該成為農(nóng)田養(yǎng)分來源的糞便大量地浪費和流失，導(dǎo)致嚴重污染。畜禽養(yǎng)殖污染帶來的疫病、鄰里糾紛等問題，也阻礙了畜禽養(yǎng)殖業(yè)自身發(fā)展。可見，我國畜禽養(yǎng)殖的環(huán)境問題，是隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生的，根本原因在于發(fā)展方式還比較粗放、還不夠科學(xué)。

　　因此，要解決我國畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題，根本出路還是要靠推動我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型升級，這也是條例的基本思路。

　　為此，條例一是通過對畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出相應(yīng)環(huán)保要求，如依照環(huán)境承載力確定畜禽養(yǎng)殖業(yè)的總量和布局，劃定禁養(yǎng)區(qū)等，引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展充分考慮環(huán)境要素進而做到科學(xué)布局。二是對符合環(huán)保要求、有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)方式和發(fā)展模式明確扶持和獎勵措施，如對標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場和小區(qū)用地方面的支持，對廢棄物無害化和綜合利用設(shè)施建設(shè)的資金支持，以協(xié)議獎勵的方式對超過國家和地方要求進一步削減污染物排放量的行為進行支持等，目的就是為了引導(dǎo)和推動畜禽養(yǎng)殖戶采取更高的管理水平、更科學(xué)的發(fā)展方式，以更好的發(fā)展為途徑，更為積極地解決環(huán)境問題。

　　將推動綜合利用作為解決畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染問題的根本途徑

　　前面提到過，造成我國畜禽養(yǎng)殖污染的一個重要原因就是大量畜禽糞便等廢棄物得不到有效利用，另外一個重要原因就是有機肥的政策環(huán)境問題。長期以來，為了提高糧食等重要作物的產(chǎn)量，國家對化肥的生產(chǎn)、運輸、購買和使用等環(huán)節(jié)給予了扶持政策。據(jù)有關(guān)研究報告，目前我國對每噸氮肥所有環(huán)節(jié)的補貼約為160元，而有機肥的項目審批、生產(chǎn)用電、稅收、運輸以及購買和使用環(huán)節(jié)，普遍沒有任何扶持政策。換句話說，有機肥長期沒有與化肥平等的“政策身份”。加之近年來我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農(nóng)村青壯年勞力進城務(wù)工，留守的“386199部隊”(即以婦女、兒童和老人為主的農(nóng)村留守人群)缺乏足夠的勞動力支撐有機肥的施用，施用更方便、短期效益更明顯的化肥也因此更多地地擠占了有機肥的應(yīng)用空間，進一步加劇了有機肥沒人用的窘境，阻礙了畜禽糞便轉(zhuǎn)化為有機肥還田利用的路子。

　　“莊稼一枝花，全靠糞當(dāng)家”。幾十年前，化肥供應(yīng)還十分有限，畜禽養(yǎng)殖量也比現(xiàn)在少得多，畜禽糞便作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料處于相對不足的狀態(tài)，在我國很多地區(qū)要憑票供應(yīng)，因而那時畜禽糞便不可能會被浪費并導(dǎo)致污染。

　　此外，必須說明的是，如果將畜禽糞便等廢棄物作為必須處理并做到達標(biāo)排放的污染物來對待，也是不可行的。據(jù)測算，出欄一頭生豬所產(chǎn)生的廢棄物如果要做到達標(biāo)排放，其處理費用在200元左右，這是養(yǎng)殖戶不愿意也不能承擔(dān)的。而且，將畜禽糞便等有機質(zhì)資源當(dāng)做污染物進行處理并做到達標(biāo)排放，是一種花錢燒資源的愚蠢行為，是一種嚴重的資源浪費。如果能利用好畜禽糞便，結(jié)合畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，做到種養(yǎng)結(jié)合、種養(yǎng)平衡，開發(fā)經(jīng)濟價值更高的有機、綠色農(nóng)產(chǎn)品，除了能增加綜合經(jīng)濟收益，還對提升土壤有機質(zhì)、減少化學(xué)合成投入品對生態(tài)環(huán)境的破壞，對保護和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有積極作用。

　　因此，解決畜禽養(yǎng)殖污染問題的關(guān)鍵在于要讓畜禽糞便等廢棄物發(fā)揮其作為植物養(yǎng)分和土壤有機質(zhì)來源的作用，這就要從賦予有機肥“政策身份”入手。為此，條例第二十九條規(guī)定“從事利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行有機肥產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營等畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用活動的，享受國家規(guī)定的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。”第三十條規(guī)定“購買使用有機肥產(chǎn)品的，享受不低于國家關(guān)于化肥的使用補貼等優(yōu)惠政策”，這為有機肥更廣泛的應(yīng)用奠定了制度基礎(chǔ)，也是我國首次在法律層面賦予有機肥不低于化肥的政策身份，有利于促使利用畜禽糞便生產(chǎn)有機肥成為一種有利可圖的活動，從而引導(dǎo)更多的社會力量從事畜禽糞便等廢棄物的綜合利用，促進畜禽糞便等廢棄物綜合利用的產(chǎn)業(yè)化，從根本上解決畜禽糞便資源浪費導(dǎo)致的污染問題。

　　此外，考慮到畜禽糞便制造的有機肥價值低，過長距離的運輸會提高施用成本，得不償失。為此，條例第十六條明確規(guī)定國家支持畜禽糞便等廢棄物就地就近還田利用，確定了畜禽養(yǎng)殖廢棄物利用模式的基本原則。

　　將加強環(huán)境監(jiān)管作為推動畜禽養(yǎng)殖業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的重要手段

　　目前，按主要污染物產(chǎn)生量來折算，我國的畜禽養(yǎng)殖量約為14億頭生豬當(dāng)量。按照目前18億畝耕地(除此之外還有大量的林地、草地等可以消納利用畜禽糞便的土地空間)、每畝地消納3頭生豬的糞便來計算(這也是歐洲一些國家所采用種養(yǎng)平衡的標(biāo)準(zhǔn))，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展還有相當(dāng)大的環(huán)境空間。但長期以來，我國環(huán)境管理側(cè)重于城市和工業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本是個空白。由于監(jiān)管不到位，畜禽糞便等廢棄物的管理和處理沒有得到足夠的重視，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施配備不到位、不達標(biāo)、管理水平低等問題還比較普遍，泄漏、甚至是直接排放的現(xiàn)象在一些地區(qū)屢見不鮮，大量畜禽糞便等廢棄物不能得到有效的無害化處理和利用，產(chǎn)生了污染。

　　為此，條例做出了一系列旨在通過加強畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境監(jiān)管、保障廢棄物得以有效處理并利用的規(guī)定。如第十三條規(guī)定畜禽養(yǎng)殖場和小區(qū)應(yīng)當(dāng)建設(shè)與其產(chǎn)能相適應(yīng)的糞污貯存設(shè)施，沼氣、堆肥等廢棄物無害化及綜合利用設(shè)施;不自行建設(shè)無害化和綜合利用設(shè)施的，可以委托他人對廢棄物進行無害化處理和綜合利用。需要說明的是，本條規(guī)定了養(yǎng)殖場和小區(qū)污染防治的基本義務(wù)，即要配備污染防治設(shè)施，自行或委托他人對廢棄物進行無害化處理和綜合利用。換句話說，就是要求畜禽養(yǎng)殖場和小區(qū)在所產(chǎn)生廢棄物不能被利用的情況下，要有基本的設(shè)施和措施保證糞便、污水不外排、外泄造成污染。這不僅是養(yǎng)殖場和小區(qū)的基本環(huán)保義務(wù)，也是實現(xiàn)廢棄物綜合利用的基本條件。

　　條例還規(guī)定養(yǎng)殖場和小區(qū)應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)殖和廢棄物產(chǎn)生情況定期向環(huán)保部門報備，目的也是為了讓政府在更清楚地掌握情況的基礎(chǔ)上，更有針對性地組織實施畜禽養(yǎng)殖污染防治和廢棄物綜合利用工作。為了保障畜禽糞便還田利用實效，防止打著還田的幌子行直接排污之實，條例規(guī)定畜禽糞便、污水以及沼渣、沼液等的還田利用，要符合農(nóng)田利用的標(biāo)準(zhǔn)，要進行必要的處理防止動植物疫病傳播;要充分考慮土地養(yǎng)分需求，防止超過土地消納利用能力而導(dǎo)致污染。這也為界定排污和還田行為明確了法律原則。

　　條例還對畜禽養(yǎng)殖項目環(huán)評做出了更為具體的規(guī)定，規(guī)定適用報批環(huán)評報告書或登記表的產(chǎn)能規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)境保護部商農(nóng)業(yè)部確定;對畜禽養(yǎng)殖項目環(huán)評的內(nèi)容做出了較為具體的要求，要求明確廢棄物種類和數(shù)量、綜合利用和無害化處理方案和措施，廢棄物的消納和處理情況以及向環(huán)境直接排放的情況、環(huán)境和健康影響，以及相應(yīng)的防止措施等，這也為通過加強畜禽養(yǎng)殖項目建設(shè)前置環(huán)境監(jiān)管以及建成之后保障相關(guān)措施落實到位、提高廢棄物的利用水平提供了保障。

　　適度的規(guī)?；l(fā)展和集約化經(jīng)營管理不僅是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，也是提高環(huán)保水平、推動廢棄物綜合利用的重要條件。為此，條例在激勵措施一章中規(guī)定，政府對養(yǎng)殖業(yè)的集約化和標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型、對按照要求配備環(huán)保設(shè)施的進行獎勵。

　　綜上，簡而言之，條例的基本思路就是通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)模式和布局的優(yōu)化，通過加強環(huán)境監(jiān)管，通過營造有利于畜禽糞便等廢棄物綜合利用的政策環(huán)境，通過扶持、鼓勵和引導(dǎo)，打通畜禽糞便等廢棄物綜合利用的渠道，以從根本上解決畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源浪費導(dǎo)致的污染問題，推動我國生態(tài)農(nóng)業(yè)水平的提高，促進整個農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)。

　　廣大畜禽養(yǎng)殖戶身處畜禽養(yǎng)殖業(yè)的第一線，能否準(zhǔn)確理解并把握條例的精神和要求，直接關(guān)系到生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展，關(guān)系到經(jīng)濟效益的提升。因此，廣大畜禽養(yǎng)殖戶應(yīng)深刻理解和把握條例的精神、主旨和要義，充分理解條例通過加強環(huán)境保護促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精神實質(zhì)，充分理解條例實現(xiàn)環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙贏的根本目的，充分理解條例通過推動綜合利用實現(xiàn)治理污染的基本思路，充分理解條例采取疏堵結(jié)合、以疏為主，以加強監(jiān)管促綜合利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的核心策略，充分利用好條例施行為畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來的有利條件和良好機遇，充分利用好條例的相關(guān)優(yōu)惠扶持政策。通過實現(xiàn)種養(yǎng)平衡和種養(yǎng)結(jié)合，做到治理污染的同時增加經(jīng)濟收益，以發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和升級保障促進行業(yè)的健康、持續(xù)、發(fā)展。