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　　距離初次審議半年后，第十三屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議針對土地管理法修正案草案二次審議稿繼續(xù)展開分組審議。在分組審議現(xiàn)場，常委會(huì)組成人員就二次審議稿中擬規(guī)定的保障農(nóng)民權(quán)益、深化農(nóng)村改革、堅(jiān)守耕地紅線不動(dòng)搖等內(nèi)容，給出見仁見智的討論。

　　時(shí)隔14年后的本次土地管理法再次修改，涉及到當(dāng)前土地改革的熱點(diǎn)和難點(diǎn)領(lǐng)域。其中，關(guān)于征地改革、集體建設(shè)用地入市、宅基地退出等有關(guān)條款，始終是社會(huì)各界重點(diǎn)關(guān)注所在。此前，在一審草案中，修改涉及主要內(nèi)容包括縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件及管理措施；健全宅基地權(quán)益保障方式，完善宅基地管理制度等，初次審議的焦點(diǎn)當(dāng)時(shí)也集中在這些方面。

　　強(qiáng)化權(quán)益保護(hù)　服務(wù)鄉(xiāng)村振興

　　讓農(nóng)民受益，促進(jìn)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是農(nóng)村土地改革的初心。為農(nóng)民賦權(quán)讓利，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金，保障農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是衡量制度設(shè)計(jì)、法律調(diào)整得失成敗的標(biāo)尺。涉土地立法的權(quán)益保護(hù)問題，二次審議中，繼續(xù)得到常委會(huì)組成人員密切關(guān)注。

　　在規(guī)范土地征收程序方面，二次審議稿規(guī)定了征收協(xié)商程序前置，同時(shí)進(jìn)一步完善關(guān)于補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，確保農(nóng)民更多分享土地增值收益。對農(nóng)民住宅的征收補(bǔ)償，不再是“參照征收耕地標(biāo)準(zhǔn)”補(bǔ)償，而是強(qiáng)調(diào)對農(nóng)民居住權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障，更能體現(xiàn)農(nóng)民住房和宅基地使用權(quán)的真實(shí)價(jià)值。對此，譚耀宗委員給予肯定，他同時(shí)建議在征地時(shí)對公共利益認(rèn)定的程序、公共利益認(rèn)定爭議的裁決機(jī)制等作出規(guī)定。

　　李銳委員說，草案二審稿在認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等的登記及相關(guān)內(nèi)容，對深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更好保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益意義深遠(yuǎn)。

　　在鮮鐵可委員看來，土地管理法修正案草案二審稿主要聚焦土地改革關(guān)注的重點(diǎn)問題，總體可行。他建議在土地利用總體規(guī)劃一章中，明確適當(dāng)增加農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)定，以滿足鄉(xiāng)村振興發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)需要?，F(xiàn)有土地利用法規(guī)很少考慮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地普遍偏少，農(nóng)村即使引進(jìn)高質(zhì)量企業(yè)，也很難落地。

　　鮮鐵可委員還建議，在土地管理法修正案草案第62條中，適當(dāng)放寬農(nóng)村宅基地使用、流轉(zhuǎn)限制，使宅基地更好地保值增值。全國人大常委會(huì)副委員長王東明也建議，要進(jìn)一步完善第62條關(guān)于農(nóng)民退出宅基地的規(guī)定，研究探索農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。

　　呂世明委員則建議既要強(qiáng)調(diào)依法保護(hù)特殊群體合法權(quán)益不受侵害，也要在脫貧搬遷、保障性安居工程、臨時(shí)安置等方面對困難和殘障群體給予照顧。

　　推動(dòng)改革深入　細(xì)化制度規(guī)定

　　二次審議中，針對此次修改涉及到的宅基地相關(guān)內(nèi)容，有常委會(huì)組成人員認(rèn)為，目前草案對宅基地的取得、使用、管理的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步完善。

　　在初次審議中就格外關(guān)注宅基地管理使用制度問題的劉振偉委員，這一次繼續(xù)就此發(fā)聲：“我們在農(nóng)村調(diào)查，基層同志反映，目前宅基地存在的問題在一些地方比承包地問題還突出，一個(gè)重要原因是沒有可以依據(jù)的法律法規(guī)。”他指出，現(xiàn)行宅基地管理使用制度存在弊端，比如：宅基地?zé)o償使用，村莊集約化程度較低，浪費(fèi)嚴(yán)重，在一些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地供求矛盾突出；違法違規(guī)建設(shè)多，未批先建、批少建多、一戶多宅問題突出，歷史遺留問題確權(quán)困難；對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制過嚴(yán)，退出補(bǔ)償機(jī)制既不完善也不清晰。有鑒于此，他建議進(jìn)一步在法律中完善宅基地使用權(quán)的取得方式、嚴(yán)格用途管制、完善宅基地用益物權(quán)權(quán)能制度、完善農(nóng)民房產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度等內(nèi)容。

　　在田紅旗委員看來，宅基地的社會(huì)保障屬性即便在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下仍然不可否認(rèn)。但在同等條件下，只要城市居民能夠參與購買宅基地，缺少宅基地建房的農(nóng)村村民購買的可能性基本不存在，不宜完全放開宅基地轉(zhuǎn)讓限制。他建議應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意權(quán)以及本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)尚未分得宅基地使用權(quán)的成員優(yōu)先購買權(quán)，用以保障農(nóng)村村民“戶有所居”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　譚耀宗委員指出，目前草案對宅基地制度的規(guī)定比較粗略，對實(shí)踐中高度關(guān)注的宅基地“三權(quán)分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規(guī)定。他建議下一步應(yīng)更加充分回應(yīng)實(shí)踐需求和試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)充細(xì)化相關(guān)規(guī)定。

　　明確多規(guī)合一　做好銜接設(shè)置

　　草案二審稿進(jìn)一步完善國土空間規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定國家建立國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。本次審議中，從建立國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”到農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記等問題，受到常委會(huì)組成人員高度關(guān)注。

　　徐紹史委員表示，國土空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)在于統(tǒng)籌，要避免各自為政、相互沖突、無法落地。國土空間規(guī)劃體系不取代其他一些專項(xiàng)規(guī)劃，關(guān)鍵在于規(guī)劃體系建設(shè)。生態(tài)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、公用事業(yè)建設(shè)規(guī)劃都涉及空間利用，應(yīng)當(dāng)從規(guī)劃體系建設(shè)角度考慮。

　　今年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》正式印發(fā)，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。程立峰委員建議土地管理法修正案要與此銜接，處理好與兩個(gè)規(guī)劃的關(guān)系，在保持一定連續(xù)性同時(shí)，要與改革精神相銜接，體現(xiàn)前瞻性。馬志武委員也建議要好好斟酌，處理好國土空間規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的過渡期關(guān)系。

　　杜小光委員建議將草案修改為“國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府國土空間規(guī)劃實(shí)施、土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察”。其理由如下：既然已經(jīng)明確國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，國務(wù)院授權(quán)的自然資源督察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對國土空間規(guī)劃實(shí)施及法規(guī)政策執(zhí)行情況行使督察權(quán)利。從統(tǒng)一集中行使自然資源執(zhí)法權(quán)出發(fā)，空間規(guī)劃違法執(zhí)法及督察應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一部門行使。

　　嚴(yán)格保護(hù)耕地　占補(bǔ)必須平衡

　　早在初次審議時(shí)，吉炳軒副委員長就建議：“要充分體現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；要充分體現(xiàn)對永久基本農(nóng)田的保護(hù)；要充分體現(xiàn)耕地占補(bǔ)必須平衡的原則。”這次審議，他繼續(xù)大聲疾呼：土地管理法的宗旨，就是要千方百計(jì)用法律手段保護(hù)好土地，特別是耕地。這個(gè)指導(dǎo)思想一定要樹牢。他說：“民以食為天，食從土中生。土地是農(nóng)民的命根子，也是一個(gè)國家、民族興盛的根基和本錢，保護(hù)好土地是最為重要的事情。”

　　對此，參與二次分組審議的常委會(huì)組成人員異曲同工表達(dá)耕地保護(hù)責(zé)任必須壓實(shí)的立場。許為鋼委員說，這次修正案提到永久基本農(nóng)田，“永久”兩個(gè)字非常好，但要對此進(jìn)行法律界定。二審草案中關(guān)于永久基本農(nóng)田的第37條第3款規(guī)定“禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”，他建議應(yīng)當(dāng)增加“不得建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施”。

　　針對草案二次審議稿第32條提到的“必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾”，鄧秀新委員認(rèn)為，光說易地開墾還不夠，應(yīng)該對土地面積或土壤質(zhì)量提出要求。

　　龔建明委員建議在修正案草案中增加對休耕地的保護(hù)與使用內(nèi)容，對休耕土地的面積大小、休耕時(shí)間等，建議在修正案中予以體現(xiàn)，并確定管理辦法。無獨(dú)有偶，針對草案第38條“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地”的表述，矯勇委員也表示，應(yīng)該在后面加一句，即“列入國家農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息規(guī)劃的除外”。