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　　“我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章，如以后能干，每戶保證完成每戶的全年上繳和公糧，不在（再）向國家伸手要錢要糧，我們干部作（坐）牢割頭也干（甘）心，大家社員也保證把我們的小孩養(yǎng)活到18歲。”

　　1978年11月24日晚，安徽省鳳陽縣梨園公社小崗村18位農(nóng)民在這份保證書上摁下了鮮紅手印。

　　這意味著從轉(zhuǎn)天起，村內(nèi)土地將由他們分開承包。

　　誰都不會料到，當(dāng)時為抵御旱災(zāi)，冒著“殺頭”風(fēng)險而簽下的這份不到百字的保證書，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河，也拉開了中國農(nóng)村土地改革序幕。

　　新中國成立后，黨和國家圍繞如何處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，推出多項土地改革的重大制度創(chuàng)新，保障和促進了中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

　　回望新中國成立70周年歷史，農(nóng)村土地制度改革成就令人矚目：建立農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度、基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證確權(quán)工作、第二輪土地承包到期后再延長30年寫入立法……農(nóng)村土地制度的“四梁八柱”清晰可見。

　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包

　　開啟農(nóng)村土地改革新紀(jì)元

　　處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，始終是農(nóng)村改革的主線。

　　1950年6月28日，《中華人民共和國土地改革法》頒布，這是新中國首部規(guī)范農(nóng)村土地改革的基本法。

　　這一立法重在廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，意在進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。

　　在這部法律的引領(lǐng)下，土地改革在全國范圍內(nèi)迅速鋪開，農(nóng)民土地私有化步伐開始加快。

　　3年后，這項改革基本完成，全國有超過3億多農(nóng)民無償分得約7億畝土地和大批生產(chǎn)資料。

　　鄭州大學(xué)法學(xué)院常務(wù)副院長、中國行政法學(xué)會副會長沈開舉認(rèn)為，盡管農(nóng)民土地所有制曇花一現(xiàn)，但在特殊的歷史條件下，卻極大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

　　1953年，農(nóng)村土地領(lǐng)域的另一場變革正在孕育。

　　當(dāng)年12月，中共中央發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。

　　此后農(nóng)業(yè)的社會主義改造在農(nóng)村地區(qū)浩浩蕩蕩向前推進。

　　僅僅3年時間，農(nóng)村改 革便先后經(jīng)歷了互助組、初級社和高級社三個階段。到1956年底，全國范圍內(nèi)加入合作社的農(nóng)戶達96.3%。

　　兩年后，人民公社登上歷史舞臺。

　　在政策鼓勵下，短短幾個月，原有的74萬多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組為26000多個人民公社，全國農(nóng)村除西藏外基本實現(xiàn)人民公社化。

　　人民公社時期，農(nóng)村集體所有制由“一大二公”演變?yōu)?ldquo;三級所有、隊為基礎(chǔ)”。

　　由于生產(chǎn)和管理模式僵化、社員的投入和收入分配不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民生產(chǎn)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。大鍋飯的局限性愈發(fā)凸顯。

　　1978年，小崗村18位農(nóng)民“大包干”的石破天驚之舉，為農(nóng)村土地制度改革注入新的活力。

　　兩年后的5月31日，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平在一次談話中指出：“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快。有的同志擔(dān)心，這樣搞會不會影響集體經(jīng)濟。我看這種擔(dān)心是不必要的。”

　　隨后，“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”進入全面推進期。

　　值得一提的是，1982年到1986年，中央連續(xù)出臺5個1號文件，都強調(diào)要穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

　　在政策支持下，各地農(nóng)村掀起家庭承包責(zé)任制高潮。到1986年年初，全國超過99.6%的農(nóng)戶實行“大包干”。

　　至此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度在我國農(nóng)村地區(qū)全面確立。沈開舉認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，開啟了農(nóng)村土地改革新紀(jì)元。這一制度的出現(xiàn)，極大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，進一步解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，有力推動了農(nóng)村發(fā)展。

　　穩(wěn)定承包關(guān)系

　　讓農(nóng)民吃下長效定心丸

　　2017年10月18日，注定要在新中國土地改革史上留下濃墨重彩的一筆。

　　習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上宣布，第二輪土地承包到期后再延長30年。

　　會場內(nèi)，代表掌聲經(jīng)久不息。

　　會場外，農(nóng)民臉上掛滿笑容。

　　一年后，農(nóng)村土地承包法迎來新一輪修訂，“承包期屆滿后再延長30年”正式入法。

　　指針撥回至25年前，1993年，在中國農(nóng)村土地制度改革進程中分量同樣舉足輕重。

　　這一年，第一輪15年的土地承包期迎來屆滿期。

　　這一年，八屆全國人大一次會議通過憲法修正案，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制載入憲法;

　　這一年，首部農(nóng)業(yè)法出臺，明確國家長期穩(wěn)定農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制;

　　這一年《，中共中央國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》進一步提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。

　　此后，不斷穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策，陸續(xù)出現(xiàn)在黨的各項文件中：

　　黨的十五屆三中全會決定指出，長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制;

　　黨的十七屆三中全會決定強調(diào)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變;

　　黨的十九大報告中明確提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。

　　如果從實行第一輪土地承包算起，我國農(nóng)村土地承包關(guān)系將穩(wěn)定75年。

　　專家認(rèn)為，此舉意味著今后土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度不會改變，集體經(jīng)濟組織成員依法承包集體土地的基本權(quán)利不會改變。土地承包關(guān)系從長期穩(wěn)定到長久不變，凸顯了黨中央穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的決心。

　　沈開舉認(rèn)為，保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，給廣大農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)投資者吃下了一顆長效“定心丸”，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、壯大集體經(jīng)濟的一項重大舉措，對于穩(wěn)定農(nóng)村土地狀況能起到積極作用。

　　為確保新一輪承包順利推進，黨的十八大以后，中央對確權(quán)登記頒證工作作出了一系列決策部署。

　　2013年，習(xí)近平總書記指出，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是實現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項工作抓緊抓實，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

　　確權(quán)登記絕非易事———農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證涉及2838個縣、市、區(qū)及開發(fā)區(qū)，3.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、55萬多個行政村。

　　一年后，中央下了更大的決心：用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作迅速在全國范圍內(nèi)展開。

　　截至今年3月，實測的承包地面積達到16.7億畝，確權(quán)面積14.8億畝，確權(quán)土地面積超過了第二輪土地承包賬面面積（13.8億畝）。

　　與此同時，承包土地確權(quán)登記頒證“回頭看”也隨即展開，以確保登記工作經(jīng)得起歷史的檢驗。

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊此前接受媒體采訪時稱，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部今年將組織開展承包土地確權(quán)登記頒證“回頭看”，全面排查證書是否發(fā)給農(nóng)戶，確權(quán)過程中是否存在突出矛盾，做好收尾工作，妥善化解遺留問題。

　　專家認(rèn)為，此舉有利于維護農(nóng)村土地承包經(jīng)營當(dāng)事人的合法權(quán)益，更能促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

　　農(nóng)地三權(quán)分置

　　土地改革重大制度再創(chuàng)新

　　小崗村是農(nóng)村改革的主要發(fā)源地，曾在我國土地改革史上大放異彩。

　　時間來到2016年，閃光燈再次聚焦小崗村。

　　這一年，習(xí)近平總書記來到小崗村，并在這里召開農(nóng)村改革座談會并發(fā)表重要講話。

　　習(xí)近平總書記強調(diào)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。

　　于是，農(nóng)村土地改革迎來又一次重大制度創(chuàng)新。

　　1978年，實行家庭承包經(jīng)營后，農(nóng)民集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶家庭擁有承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”。

　　但在政策層面，卻明確禁止土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

　　不過，隨著城鎮(zhèn)化深入推進，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越多。

　　6年后，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的口子開始松動。當(dāng)年中央1號文件提出，社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或者少包土地的，可以自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包。

　　1993年，黨的十四屆三中全會指出，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。

　　10年后，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)入法。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。

　　在這部法律的激勵下，土地流轉(zhuǎn)取得了長足的發(fā)展。

　　黨的十八大以來，針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的新情況、新發(fā)展、新問題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對深化農(nóng)村集體土地制度改革等提出了一系列方針政策，作出了重大安排部署。

　　2013年7月，習(xí)近平總書記在武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所調(diào)研時指出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。

　　3年后，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對“三權(quán)分置”作出系統(tǒng)全面的制度安排。

　　土地流轉(zhuǎn)迎來新的歷史機遇期。

　　截至2017年底，全部或部分流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶超過7000萬戶，面積達到5.12億畝，占家庭承包地總面積的37%。

　　2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。

　　這次修法，實現(xiàn)了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的法制化，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度改革進入新的歷史階段。

　　就此，農(nóng)村土地法權(quán)結(jié)構(gòu)正式由“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分置”。

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦認(rèn)為，實行“三權(quán)分置”，堅持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，為促進農(nóng)村資源要素合理配置、引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營奠定了制度基礎(chǔ)。

　　沈開舉評價說，“三權(quán)分置”是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑹袌龌闹匾緩剑菍?ldquo;兩權(quán)”分離的繼承和發(fā)展，創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，豐富了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵，使我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度煥發(fā)出新的生機和活力。